La violencia de las pandillas ha plagado los países del ?Triángulo Norte? de América Central, formado por El Salvador, Guatemala y Honduras, desde hace más de diez años.
Los niños son un blanco particular de las maras y pandillas en estos tres países. En Honduras, por ejemplo, más de 400 niños menores de 18 años murieron en la primera mitad de 2014, y se cree que la mayoría fueron víctimas de la violencia pandillera. Muchos más son presionados para que se unan a las pandillas, a menudo bajo la amenaza de daño físico o la muerte, contra ellos o contra miembros de su familia. Las niñas afrontan además el riesgo particular de la violencia sexual y el acoso por los miembros de las bandas.
Como consecuencia de estos y otros riesgos para su vida y seguridad, desde hace años, los niños han ido abandonando estos tres países, por su cuenta o con miembros de su familia. La historia de Edgar V., de 17 años, refleja los peligros que enfrentan. ?Salí de Honduras por culpa de problemas con la pandilla. Querían que me uniera a ellos y yo no quería, así que tuve que huir?, contó Edgar a Human Rights Watch.
La intimidación que sufría en la escuela era intensa y, poco después de que uno de sus compañeros de clase fuera asesinado por llevar una camisa de un color asociado con una banda rival, Edgar dejó de asistir.
A pesar de que Edgar trató de no llamar la atención, la pandilla continuó presionándole para que se sumara a sus filas. ?Vinieron a mi casa y me dijeron que me uniera a la banda?, recordó. ?Me pegaron. Me golpearon y me caí al suelo. A partir de entonces, ya no me golpearon, pero amenazaron a mi madre. Dijeron que me matarían a mí y a mi madre?.

 
Su madre lo llevó a la comisaría a presentar una denuncia y después Edgar se escondió un tiempo en un refugio dirigido por misioneros. ?Pasé allí dos meses y 21 días?, dijo Edgar. ?Tenía que estar allí para mi protección, porque [la pandilla] me estaba buscando. Pero me habría pasado allí toda la vida. Hubiera perdido el resto de mi adolescencia. No hubiera podido estudiar. Me hubiera hecho adulto y no sabría nada. Me dije que no podía hacer eso y que tenía que marcharme?. Edgar calcula que su familia gastó alrededor de US$1.000 para que viajara desde Tegucigalpa a San Pedro Sula y luego en autobús hasta la frontera con Guatemala. ?En Guatemala me quedé en un hotel una noche y luego tomé otro autobús. Después otro hotel ?no recuerdo el nombre de la ciudad? y luego otro autobús. Seguí haciendo eso?.
Consiguió llegar hasta el estado mexicano de Oaxaca. ?Estaba en un autobús en Oaxaca y habíamos llegado a un punto donde había unos tres policías de inmigración en la carretera. Pararon el autobús. Empezaron a preguntar a todos: ?¿tienes papeles? ¿de dónde eres?? Los que respondimos de El Salvador u Honduras tuvimos que bajarnos del autobús?.
?En la comisaría me hicieron muchas preguntas. Me preguntaron si viajaba solo, quién me había dado el dinero. Me preguntaron todas esas cosas. Cómo había cruzado la frontera?.

?Le dije al oficial de inmigración que no podía volver aquí?, contó Edgar. Incluso le enseñó al agente una copia de la denuncia que él y su madre habían presentado. ?Entonces me dijeron que podía pedir asilo. Les dije que sí, pero para entonces yo ya estaba encerrado y me dijeron que eso llevaría mucho tiempo. Yo no podía soportar eso.
Al menos entre dos y seis meses [más en detención] sólo para recibir la respuesta?. ?Cuando me dijeron que pasarían al menos seis meses hasta recibir una respuesta, dije que no, yo no quiero eso. Me enviaron aquí?, dijo, refiriéndose al centro de recepción en San Pedro Sula, donde habló con Human Rights Watch el día en que fue devuelto a Honduras.
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Cada año, decenas de miles de niños viajan desde América Central a México, la mayoría procedentes de El Salvador, Guatemala y Honduras. Sin duda, muchos niños emigran sólo por razones económicas y no cumplen los requisitos para ser reconocidos como refugiados o recibir otras formas de protección internacional contra la devolución a sus países de origen; estos niños pueden ser devueltos a sus países de origen de una manera que cumpla con el derecho internacional y mexicano.

 
Sin embargo, los que huyen de amenazas contra su vida y seguridad constituyen casi la mitad de este grupo, y estos menores pueden cumplir con los criterios para poder solicitar protección internacional, ha estimado el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Al igual que Edgar, muchos de los niños con los que hablamos nos dijeron que se marcharon para escapar de la violencia y la inseguridad generalizadas. Escuchamos testimonios de niños que salieron en busca de seguridad, con o sin sus padres u otros familiares, después de que ellos o sus familias fueran presionados para unirse a pandillas locales, amenazados con violencia sexual y explotación, secuestrados, sometidos a la extorsión, o tras sufrir violencia doméstica. En algunos casos, los niños se marcharon después de que sus abuelos u otras personas mayores a cargo de su cuidado murieran, o porque temían que no habría nadie que cuidara de ellos en sus países de origen cuando estos parientes muriesen.
Por ley, México ofrece protección a los refugiados, así como a otros que podrían afrontar amenazas contra su vida o su seguridad en caso de regresar a sus países de origen. Datos del gobierno mexicano sugieren, sin embargo, que menos del 1 por ciento de los niños que son detenidos por las autoridades migratorias de México son reconocidos como refugiados o reciben otro tipo de protección formal en el país. Las normas internacionales exigen una audiencia justa para cada solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. La evaluación de las solicitudes presentadas por niños requiere tomar en cuenta las bases específicamente infantiles para la protección internacional.
En el contexto de América Central, esto incluye las maneras en que los niños son blanco de las pandillas. Los niños no acompañados o separados deberían recibir representación legal u otro tipo de asistencia a la hora de presentar una solicitud de asilo. Los niños nunca deberían ser detenidos como medida de control migratorio; las normas internacionales urgen a los Estados a ?poner fin rápida y completamente a la detención de los niños a causa de su situación migratoria?.
El cumplimiento de esta norma no significa que México deba permitir que los niños no acompañados y separados deambulen libremente por el país; por el contrario, México tiene la obligación de proporcionarles protección y cuidados adecuados. Sobre el papel, la ley y los procedimientos mexicanos reflejan, en muchos aspectos, las normas internacionales.
Cuando los agentes del Instituto Nacional de Migración (INM), la agencia de inmigración de México, lidian con niños, los agentes de protección a la infancia del INM deberían evaluar sus potenciales necesidades de protección. Si bien la Ley de Migración de México requiere la detención de los inmigrantes adultos indocumentados, esa misma regulación exige que los niños sean transferidos a refugios operados por el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), encargados de la protección de los menores en México.
Además, según la legislación mexicana, cualquier funcionario del INM o del gobierno que reciba una solicitud verbal o por escrito de asilo de un migrante de cualquier edad debe remitirla a la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), la agencia de refugiados de México. Los niños y los adultos que no son detenidos por agentes del INM y que, en su lugar, presentan sus solicitudes de condición de refugiados directamente a la COMAR, no son detenidos mientras las peticiones estén pendientes.
Los niños no acompañados, los menores y adultos que solicitan el reconocimiento de la condición de refugiado y los migrantes de cualquier edad que son víctimas de un delito grave en México también pueden solicitar al INM una visa humanitaria, un estatus que les permite vivir y trabajar en México durante un año y que puede renovarse indefinidamente.
Human Rights Watch llevó a cabo varias misiones de investigación en 2015 para examinar cómo México está aplicando su propia legislación y las normas internacionales en su trato a los migrantes procedentes de América Central, especialmente los niños. Entrevistamos a 61 niños migrantes, más de 100 adultos y representantes del ACNUR y otras organizaciones no gubernamentales. No pudimos reunirnos con altos funcionarios del departamento de aplicación y cumplimiento del INM, a pesar de múltiples solicitudes de entrevistas.
Sin embargo, sí nos reunimos con funcionarios gubernamentales de la COMAR y el DIF, altos funcionarios del departamento de regularización del INM, así como con el funcionario del INM a cargo de la estación migratoria de la agencia en Acayucan, Veracruz. Nuestra investigación encontró grandes discrepancias entre la ley de México y la forma en que se aplica. Niños que podrían cumplir los criterios para recibir asilo afrontan múltiples obstáculos a la hora de presentar su solicitud desde el momento en que son detenidos por el INM. Tal y como nos aseguró un funcionario del ACNUR, ?el mayor problema en México no es el procedimiento [de asilo] en sí, sino el acceso al procedimiento?. El primer problema es que los agentes del INM no informan a los niños migrantes de su derecho a solicitar el reconocimiento como refugiados.
Un estudio de 2014 del ACNUR, así como nuestras propias entrevistas y las investigaciones de grupos que trabajan con solicitantes de asilo y migrantes, incluyendo el Centro Fray Matías de Derechos Humanos, La 72 y Sin Fronteras, revelaron que dos tercios de los niños indocumentados centroamericanos en México no son informados por los agentes del INM de sus derechos. Como norma, estos oficiales tampoco informan a los niños de que pueden solicitar visas humanitarias, otra obligación de acuerdo con la ley mexicana. El segundo es que las autoridades gubernamentales no evalúan adecuadamente a los niños migrantes para determinar si sus solicitudes de asilo son viables.
Agentes del INM, incluidos los oficiales de protección a la infancia, rara vez cuestionan activamente a los niños acerca de sus razones para emigrar. Una adecuada evaluación de los niños migrantes revelaría que muchos cumplen criterios válidos para ser reconocidos como refugiados. En tercer lugar, está la falta de asesoría jurídica y otro tipo de asistencia para la mayoría de los niños que solicitan el reconocimiento de su condición de refugiados, a menos que tengan la suerte de ser representados por una de las escasas organizaciones no gubernamentales que prestan asistencia jurídica a los solicitantes de asilo. Los procesos de resolución de las solicitudes no están diseñados en el interés superior de los niños y con frecuencia les resultan confusos. Un cuarto obstáculo, tal vez el más desafiante, es la práctica de detener a todos los niños migrantes en condiciones carcelarias.
A pesar de que la ley mexicana establece que los niños migrantes deben ser transferidos a refugios operados por el DIF y que sólo pueden ser detenidos bajo circunstancias excepcionales, la detención de los niños migrantes es la norma, de acuerdo con nuestras entrevistas y las conclusiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el ACNUR y distintas ONG. En total, más de 35.000 niños estaban detenidos en centros de inmigración en 2015, más de la mitad de los cuales eran niños no acompañados. Incluso aquellos con la suerte de ser transferidos por los agentes del INM a centros del DIF experimentaron alguna forma de detención.
En la mayoría de los centros del DIF los niños no asisten a las escuelas locales, no tienen visitas supervisadas a jardines infantiles, parques o iglesias, ni tienen ningún otro tipo de interacción con la comunidad. A menos que necesiten atención médica especializada, permanecen dentro de las cuatro paredes del refugio las 24 horas del día, siete días a la semana, durante el tiempo que dure su estancia. La detención ?nunca apropiada para los niños? es particularmente problemática para aquellos que quieren solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado. Los niños reportaron que los agentes del INM les dijeron que la simple solicitud de asilo resultaría en la prolongación de su detención, ya fuera en instalaciones administradas por el INM o en los centros del DIF, mientras sus casos eran evaluados. Nos contaron sobre situaciones en que niños y padres decidieron no presentar una solicitud, o retirarla, porque no querían permanecer encerrados.
El ACNUR y otros grupos informaron sobre hallazgos similares. Algunos niños permanecieron en centros de detención migratoria durante un mes o más, y aquellos que deciden ejercer su derecho a apelar las decisiones adversas en sus solicitudes de asilo pueden permanecer recluidos durante seis meses o más. Estos problemas constituyen graves obstáculos para los niños que cumplen criterios válidos para ser reconocidos como refugiados. En los casos en que la presión indirecta sobre las personas es tan intensa que las lleva a creer que no tienen acceso al procedimiento de asilo y ninguna alternativa práctica que no sea volver a un país donde corren grave riesgo de ser perseguidas, o donde su vida y seguridad corren peligro, estos factores combinados pueden constituir una ?devolución constructiva?, una práctica prohibida en virtud del derecho internacional.
Por otra parte, en los casos en que los niños son blanco de pandillas o tienen temores fundados de que sufrirán violencia u otros abusos de derechos humanos en sus países de origen, es casi seguro que su retorno no sea en su interés superior. Eso mismo es cierto en los casos en que los parientes en sus países de origen no pueden o no quieren cuidar de los niños.
La devolución de niños, en estas circunstancias, incumple las obligaciones de México de proteger a los niños y asegurar que sus acciones persiguen su interés superior. También vimos algunas buenas prácticas por parte de las autoridades mexicanas. En el norte de México, los niños no acompañados parecían ser rápida y rutinariamente alojados en refugios gestionados por el DIF, en lugar de centros de detención operados por el INM. Los funcionarios del DIF en todos los centros de México que visitamos demostraron una sólida comprensión de la legislación sobre los derechos de los niños de México, y oímos hablar de casos en que habían identificado y transferido a niños con posibles necesidades de protección internacional a la COMAR.
También nos contaron otras experiencias positivas con otros funcionarios mexicanos, como el caso en que un agente de policía llevó a una familia a un refugio para inmigrantes, otro en que un oficial prestó ayuda a un niño de 15 años que había sido abandonado por el guía al que había pagado para que le ayudara en su travesía por México, o el de un agente del INM que meticulosamente aconsejó a un joven de 17 años sobre su derecho a presentar una solicitud de asilo.
A pesar de que, desafortunadamente, estas experiencias no sean la norma para la mayoría de los niños que entran en contacto con los agentes del INM, estas excepciones demuestran que México es capaz de cumplir con sus obligaciones internacionales y las exigencias de sus propias leyes en lo relativo al trato de niños y adultos de América Central que huyen de la violencia en sus países de origen.
El apoyo del gobierno de Estados Unidos a la capacidad de México de aplicar medidas de control a la migración aumentó después de mediados de 2014, cuando empezó a llegar a EE.UU. un número sin precedentes de niños no acompañados y familias con niños desde América Central. El Secretario de Seguridad Nacional de EE.UU., Jeh Johnson, elogió al gobierno de México por tomar ?medidas importantes para interceptar el flujo de migrantes ilegales procedentes de Centroamérica con destino a Estados Unidos?. Si el objetivo de la política estadounidense era ?interceptar el flujo? transfiriendo las responsabilidades del control inmigratorio a las autoridades de México, tal y como sugieren las declaraciones del Secretario Johnson y otros funcionarios estadounidenses, tuvieron éxito durante el resto de 2014 y gran parte de 2015.
Las aprehensiones por parte de EE.UU. de niños no acompañados procedentes del ?Triángulo Norte? disminuyeron durante este período, mientras que las detenciones por parte de México aumentaron, lo que sugiere que EE.UU. logró convencer a México para que asumiera un papel más activo en el control de la inmigración a lo largo de su frontera con Guatemala.
Principales recomendaciones
Para abordar las graves deficiencias identificadas en este informe, México debería garantizar que los niños tengan un acceso efectivo a los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado, incluyendo la provisión de asesoría jurídica y otro tipo de asistencia adecuada en la preparación y la presentación de sus solicitudes. El gobierno debería ampliar la capacidad de la COMAR, la agencia de refugiados de México, incluso mediante el establecimiento de su presencia en la frontera sur de México. México tiene el derecho de controlar sus fronteras y detener a las personas que ingresan en el país de forma irregular, incluidos los niños.
Sin embargo, los niños migrantes no deben en ningún caso permanecer en detención. México debe hacer un mayor uso de las alternativas a la detención ya previstas en la legislación mexicana, en particular, mediante la ampliación de la capacidad de los centros del DIF y otorgando discreción al DIF para colocar a niños no acompañados en las instalaciones más adecuadas, incluidas las instituciones abiertas o los centros comunitarios.
Sin duda, algunos niños necesitan un mayor grado de supervisión y puede que sea necesario alojar a algunos en instalaciones cerradas, pero el DIF debe estar facultado para identificar, sobre una base de caso por caso, la disposición de la vivienda que mejor se ajuste al interés superior de cada niño en particular. México puede proporcionar protección y cuidados adecuados a los niños no acompañados y separados de varias maneras, ya sea colocando a los niños con familias o en centros de gestión pública o privada.
Pero encerrar a los niños en establecimientos penitenciarios viola las normas internacionales. El gobierno de EE.UU., que ha presionado a México para que intercepte a los centroamericanos y ha invertido sumas considerables en mejorar la capacidad de control migratorio de México, debería proporcionar fondos y apoyo adicional para mejorar y ampliar la capacidad de México para procesar las solicitudes de asilo y brindar apoyo social a los solicitantes de asilo y refugiados.
El gobierno de EE.UU. debería vincular el financiamiento que otorga a las entidades mexicanas dedicadas al control de la inmigración y las fronteras al cumplimiento demostrado de las normas nacionales e internacionales de derechos humanos y a las medidas contra la corrupción. Además, el gobierno de EE.UU. debería ampliar su Programa de Procesamiento de Refugiados/Permisos para Niños Menores en Centroamérica (CAM, por sus siglas en inglés) para permitir que los niños presenten solicitudes en México y otros países donde han buscado refugio, y para permitir las solicitudes basadas en una relación con la familia extendida, no sólo los padres, presente legalmente en EE.UU. Al final de este informe se proponen recomendaciones adicionales.